Peter Kovařík
| Vzdelanie: | Právnická fakulta Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici, Stupeň odbornej kvalifikácie: Doktor práv |
| Strojnícka fakulta Vysokej školy dopravy a spojov v Žiline, Stupeň odbornej kvalifikácie: Inžinier | |
| február 2019 | generálny riaditeľ sekcie prevencie korupcie a krízového manažmentu, riaditeľ kancelárie bezpečnostnej rady SR |
| 2017 - 2019 | riaditeľ odboru prevencie korupcie, Úrad vlády SR |
| 2013 - 2017 | policajný pridelenec a prvý tajomník, Zastupiteľský úrad SR vo Washingtone, DC |
| 2010 - 2012 | riaditeľ Úradu boja proti korupcii PPZ |
| 2004 - 2010 | zástupca riaditeľa a súčasne vedúci oddelenia vyšetrovania Odboru boja proti korupcii Stred |
| 2000 - 2003 | starší vyšetrovateľ špecialista, Odbor vyšetrovania obzvlášť závažnej trestnej činnosti, Úrad vyšetrovania MV SR |
| 1991 - 2000 | vyšetrovateľ, starší vyšetrovateľ, riaditeľ odboru, Okresný úrad vyšetrovania, Krajský úrad vyšetrovania PZ |
Z mojej rigoróznej práce Preventívne opatrenia v boji proti korupcii (2018)
Ak prokurátorovi úradu špeciálnej prokuratúry položíte otázku, čo je to korupcia, odpovie vám, že je to niektorý z trestných činov vymenovaných v treťom diele ôsmej hlavy Trestného zákona. Zástupca mimovládnej organizácie vám povie, že je to zneužitie moci na osobné obohatenie. Ak začnete pátrať po vysvetlení tohto pojmu, narazíte aj na vysvetlenie, že tento pojem v našom právnom poriadku nie je presne definovaný.
Ešte nejasnejšie odpovede dostanete, ak sa opýtate, čo všetko zahŕňa pojem prevencia korupcie. Policajt by vám možno odpovedal, že najlepšia prevencia je tvrdá represia. Ale je to skutočne tak? Zástupca mimovládnej organizácie by vám zrejme povedal, že je to kombinácia opatrení zabezpečujúcich transparentnosť, zodpovednosť a dobré vládnutie. Skúste hľadať na webe viac a zistíte, že aj keď množstvo autorov rozoberá najmä trestnoprávne aspekty korupčných trestných činov, nájsť ucelené systémové riešenia nie je až také jednoduché. Pri tejto definícii je to ako s manželkou poručíka Colomba, všetci o nej hovoria a nikto ju nevidel. Mnohí úradníci verejnej správy deklarujú aktivity, ktoré v rámci prevencie robia, vznikajú rozsiahle plány, ale málokto ich aj prečíta ďalej ako po tretiu stranu.
Ak máte záujem, tu sú niektoré moje úvahy:
Trestný zákon
Zákon č. 300/2005 Z. z. Trestný zákon upravuje hmotnoprávne ustanovenia týkajúce sa korupcie vo viacerých hlavách osobitnej časti. Tretí oddiel ôsmej hlavy s názvom Korupcia upravuje trestné činy prijímania úplatku (§ 328 - 330), podplácanie (§ 332 – 334), nepriama korupcia (§ 336), volebná korupcia (§ 336a), športová korupcia (§ 336b).
Trestný poriadok - zabezpečovanie informácií
Objasňovanie a vyšetrovanie trestných činov korupcie je mimoriadne komplikované pre spôsob páchania tohto druhu trestnej činnosti. Má preto svoje osobitosti a Trestný poriadok umožňuje orgánom činným v trestnom konaní využiť najširšiu škálu osobitných oprávnení.
Trestný poriadok - agent
Inštitút agenta (§117 TP) je špecifickým prostriedkom operatívno-pátracej činnosti, ktorého účelom je zabezpečovanie informácií. Neprekvapí teda, že je rovnako zaradený do Piatej hlavy – Zabezpečovanie informácií. Do Trestného poriadku bol zapracovaný pri rekodifikácii Trestného poriadku (v znení Zákona 301/2005 Z. z. účinného od 1. 1. 2006), dôvodom boli dobré skúsenosti s využitím agenta v zahraničí, najmä v Spojených štátoch amerických. Primárnym dôvodom bolo zabezpečenie legálnych možností na zabezpečenie dôkazov. Toto možno robiť viacerými spôsobmi.
Trestný poriadok - spolupracujúci obvinený
Ďalšie významné protikorupčné opatrenie zavedené do Trestného poriadku pri rekodifikácii bol inštitút spolupracujúceho obvineného. Médiami je takáto osoba občas nazývaná aj ako „kajúcnik“. Jeho podstatou je významné oprávnenie prokurátora, prostredníctvom ktorého môže „vyjednávať“ s páchateľom nejakého trestného činu s úmyslom objasniť a usvedčiť páchateľa trestného činu korupcie, resp. inej závažnej organizovanej trestnej činnosti.
Zákon na ochranu oznamovateľov
Keď som sa v prípade ochrany agentov zmienil o probléme ich ochrany pred odvetnými opatreniami, treba povedať, že tento problém je oveľa širší. Nejde len o obavy oznamovateľov trestnej činnosti poskytovať dôkazy, ale aj o ochranu širokého spektra zamestnancov a iných osôb v prípade poskytnutia informácie alebo oznámenia o nejakej nekalej činnosti.
Majetkové priznania
Už som sa zmienil, že trestné čin korupcie majú vysoko latentnú formu a ich odhaľovanie je mimoriadne komplikované. Orgány činné v trestnom konaní sú do istej miery závislé aj od ochoty osôb poskytovať informácie, či už otvorene alebo skrytou formou. K úspešnému získaniu dôkazov je okrem osobnostnej kvality policajtov, prokurátorov, kvality technických prostriedkov (samozrejme a iných podmienok), potrebný aj povestný „kúsok šťastia“. Ak všetko funguje tak, ako má, percento stíhaných osôb môže narásť. Dôležité pre posilnenie dôveryhodnosti vyšetrovacích, ale aj súdnych orgánov je, aby narastala aj závažnosť objasnených skutkov, či už z hľadiska významnosti postavenia páchateľov alebo z pohľadu výšky úplatku, ktorý sa podarí odhaliť, najmä by malo ísť o prípady systémovej korupcie.
Ústavný zákon č. 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov
Ústavný zákon, nazývaný aj ako ústavný zákon o konflikte záujmov, upravuje nezlučiteľnosť funkcie verejného funkcionára, jeho povinnosti a obmedzenia na zamedzenie vzniku rozporu súkromných a verejných záujmov, jeho zodpovednosť za nesplnenie resp. porušenie povinností. Ústavný zákon definuje osoby, na ktoré sa zákon vzťahuje. Nie je tu účelné vymenovať celý zoznam verejných funkcionárov, preto stručne povedané, okrem ústavných činiteľov sú to najmä vedúci predstavitelia ústredných a miestnych orgánov štátnej správy, územnej samosprávy, verejnoprávnych korporácií, štátnych tajomníkov, sudcov atď. Ide o široký okruh osôb, ktorý bol rozšírený novelou 545/2005 Z. z. s účinnosťou od 1. januára 2006.
Zákon č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme
Vzhľadom k veľkému počtu zamestnancov v pôsobnosti zákona o výkone práce vo verejnom záujme a podstatne menšiemu počtu osôb, ktoré majú kompetencie a teda existuje u nich istá miera korupčného rizika, majetkové priznania podávajú len vedúci zamestnanci. Len veľmi zjednodušene, hovoríme o štátnych orgánoch, obciach a vyšších územných celkoch, právnických osobách zriadených tými organizáciami osobitným zákonom, právnické osoby založené týmito organizáciami, ak súčet majetkovej účasti týchto organizácií je viac ako 67%, alebo ak väčšinu ich členov riadiacich, kontrolných alebo dozorných orgánov navrhuje zakladateľ. Spoločným menovateľom je, že im je zverená právomoc rozhodovať o právach a povinnostiach fyzických resp. právnických osôb v oblasti verejnej správy.
Zákon č. 55/2017 Z. z. o štátnej službe
Štátny zamestnanci majú uložené povinnosti v § 111 Zákona o štátnej službe. Okrem tých štandardných, ako je dodržiavanie právnych predpisov, vykonávanie práce politicky neutrálne a nestranne, zachovávanie mlčanlivosti, sú to aj povinnosti, u ktorých je protikorupčný náboj jasne viditeľný. Ide napríklad o zdržanie sa konania, ktoré by mohlo viesť ku konfliktu záujmov, prijímať alebo požadovať dary a iné výhody, nadobúdať majetok od organizácií konajúcich vo verejnom záujme, zvýhodňovať osoby blízke atď.
Zákon obsahuje aj ďalšie obmedzenia týkajúce sa podnikania alebo inej zárobkovej činnosti. Ide o obdobnú úpravu ako je v Ústavnom zákone 357/2004 Z. z. o ochrane verejného záujmu pri výkone funkcií verejných funkcionárov.
Úprava povinností podávať majetkové priznania, ktorá sa týka všetkých štátnych zamestnancov, bola inšpirovaná právnou úpravou Ústavného zákona 357/2004 Z. z..
Zákon č. 73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície
Aj zákon o štátnej službe príslušníkov menovaných ozbrojených zborov (ďalej len príslušníkov) uvádza povinnosti týkajúce sa ich činnosti, napr. povinnosť zdržať sa všetkého čo „by mohlo viesť k stretu dôležitého záujmu štátnej služby s osobnými záujmami, najmä nezneužívať informácie získané v súvislosti s výkonom služby na vlastný prospech alebo na prospech iného“ (tu sú zreteľné obmedzenia typické pre konflikt záujmov). Rovnako má povinnosť zdržať sa konania narušujúceho vážnosť ozbrojeného zboru, povinnosť vykonávať službu nestranne, atď. Policajti majú povinnosť dodržiavať služobnú prísahu, okrem iného že bude „čestný, statočný a disciplinovaný.“ Služobný pomer s policajtom môže byť skončený prepustením aj v prípade, ak „porušil služobnú prísahu alebo služobnú povinnosť zvlášť hrubým spôsobom a jeho ponechanie v služobnom pomere by bolo na ujmu dôležitých záujmov štátnej služby.“
Zákon č. 154/2001Z. z. - o prokurátoroch a právnych čakateľoch prokuratúry
Prokurátori predkladajú majetkové priznania za obdobných podmienok ako sudcovia. Tieto priznania sa tiež zverejňujú na webovom sídle Generálnej prokuratúry SR. Po uvedení mena a priezviska prokurátora je možné zistiť základné údaje o podaných majetkových priznaniach.
Snaha o zjednotenie úpravy majetkových priznaní verejných činiteľov
asnejšie pravidlá mohla priniesť aj právna úprava, ktorá bola predložená v apríli 2015 formou poslaneckého návrhu zákona (navrhovatelia Miroslav Beblavý a Martin Fedor) „o majetkových priznaniach niektorých verejných činiteľov a o zmene a doplnení niektorých zákonov.“ Veľmi stručne zhrniem, že návrh mal ambíciu zjednotiť roztrieštenú právnu úpravu. Bol založený na znížení počtu povinných osôb – verejných činiteľov o takmer 70% (z celkového počtu cca 135.000 osôb).
Zákon č. 101/2010 Z. z. o preukazovaní pôvodu majetku
Zákon bol prijatý po tom, ako Ústavný súd SR svojím rozhodnutím PL.ÚS29/05 vyslovil nesúlad predchádzajúceho Zákona č. 335/2005 o preukazovaní pôvodu majetku s Ústavou SR. Hlavnými dôvodmi bola nedostatočná určitosť pojmu „majetok nadobudnutý z nelegálnych príjmov“, porušenie zákazu retroaktivity, t. j. možné spätné sankcionovanie za nemožnosť preukázania legálnych príjmov prakticky počas celého života, čo bolo súdom označené ako neprimerane zaťažujúce, súd namietal, že atribút nelegálnosti sa neviaže na konkrétne nelegálne konanie, ale je založený na domnienke resp. právnej fikcii, že majetok je nelegálny. Podľa ústavného súdu zákon neprimerane delil dôkazné bremeno medzi občana a štát.
Možné preventívne opatrenia - netrestný charakter
Pokiaľ ide o možnosti na preventívne protikorupčné opatrenia, právny poriadok už dnes, za určitých okolností, umožňuje overiť skutočnú hodnotu majetku konkrétnych osôb s využitím osobitných predpisov. Procesné oprávnenia Trestného poriadku možno využiť v prípade podozrenia zo spáchania konkrétnych trestných činov. Toto je však mimoriadne komplikované, keďže príjmy z nelegálnych zdrojov „podozriví“ zhromažďujú zvyčajne dlhšiu dobu spoločne s legálnymi príjmami. Tento problém je viditeľný aj pri praktickom postihovaní páchateľov pre trestný čin legalizácie príjmov z trestnej činnosti podľa § 233 Trestného zákona. Možnosť využiť ustanovenia Zákona o preukazovaní pôvodu majetku, je rovnako veľmi komplikovaná (pozri predchádzajúcu kapitolu), lepšie možnosti by po právnych úpravách mohol poskytovať aj Zákon o dani z príjmov, tak ako je tomu v Českej republike.
Protikorupčný systém v Slovenskej republike
Ak má fungovať samotný protikorupčný systém v rámci všetkých orgánov verejnej moci, nevyhnutne musí existovať orgán, ktorý takýto proces riadi a koordinuje. Najvyšším orgánom výkonnej moci je vláda Slovenskej republiky. Vláda môže v rámci svojich kompetencií prijímať záväzné rozhodnutia (napr. formou uznesenia vlády). Činnosť vlády po stránke odbornej, organizačnej a technickej zabezpečuje Úrad vlády SR. Logicky je teda na mieste, že tým koordinačným orgánom pre široké spektrum orgánov verejnej moci je organizačná zložka úradu vlády. Uznesením vlády SR č. 168 z 9. marca 2011 k návrhu na notifikáciu orgánu na prevenciu korupcie podľa článku 6 Dohovoru Organizácie Spojených národov proti korupcii z 31. októbra 2003 bol Úrad vlády SR notifikovaný ako orgán na predchádzanie korupcie podľa článku 6 Dohovoru.
V Slovenskej republike boli a sú prijímané úlohy v rôznych akčných plánoch, chýba však vízia, ktorá by mala dlhodobú platnosť – strategický plán, vôbec to však neznamená, že takýto dokument, by mal mať rigidné znenie. Jeho charakteristikou by malo byť, že kontinuálne určuje smer, ktorým sa štát uberá.
Stratégia boja proti korupcii
Strategický plán boja proti korupcii vznikol v roku 2010 Mal však skôr charakter akčného plánu, nie ucelenej stratégie a so zmenou vlády sa transformoval do iných dokumentov. Nedá sa povedať, že v SR neexistuje stratégia boja proti korupcii. Je obsiahnutá viac či menej v „Akčnom pláne na posilnenie Slovenskej republiky ako právneho štátu“ (viď vyššie), v „Akčnom pláne pre otvorené vládnutie v Slovenskej republike na roky 2016 – 2019“, ktorý sa týka aj problematiky otvorenej justície, otvorených dát, transparentnosti. Tento je v pôsobnosti Splnomocnenca vlády SR pre rozvoj občianskej spoločnosti. Ďalšie úlohy sa nachádzajú v „Akčnom pláne na posilnenie transparentnosti a zjednodušenia implementácie EŠIF“ v pôsobnosti podpredsedu vlády SR pre investície a informatizáciu.
Tieto plány síce obsahujú konkrétne opatrenia, ale chýba existencia inštitucionálneho a organizovaného protikorupčného systému. Som toho názoru, že takýto dokument by mal byť určený orgánom verejnej moci, najmä štátnym orgánom (na tie má vláda SR priamy vplyv), nepriamo aj orgánom samosprávy, súdnym orgánom, orgánom sui generis (prokuratúra, protimonopolný úrad, najvyšší kontrolný úrad), ale aj ďalším. Stratégia nemá mať ambíciu ukladať úlohy, ani by nemala nezasahovať do kompetencií nezávislých orgánov, mala by byť skôr návodom, určením smeru postupu pri riešení otázok prevencie korupcie. Dokument by mal byť otvorený a mal by umožňovať aktívne reagovať na meniace sa podmienky.
Riadenie korupčných rizík
Proces analýzy rizík je komplikovanejší, ako sa na prvý pohľad zdá a bez jasne stanovených odporúčacích pravidiel by nepochybne došlo k zopakovaniu chyby, k akej došlo po uložení rovnakej úlohy v spomínanom strategickom pláne v roku 2010. V tom čase neboli presne stanovené postupy analýzy, ani vytvorené špecifické pozície pre zodpovedné osoby. Tí, ktorí úlohy plnili, sa s nimi vysporiadali podľa vlastných možností. Boli síce prijaté isté opatrenia, ale o skutočnej analýze a systémových opatreniach sa zďaleka hovoriť nedá.
Analýza by mala byť založená na vyhodnotení rizikových faktorov, indikátorov, a to vo vzťahu k pozícii osoby, ktorej sa hodnotenie týka a následne ku procesom (napríklad konkrétna rozhodovacia činnosť), ktoré takáto osoba vykonáva.
Pre pochopenie, ako vzniká korupčné riziko, uvádzam niektoré príčiny vytvárajúce korupčné riziká.
Protikorupčné opatrenia v rámci systému
Opatrenia na eliminovanie resp. zníženie korupčných rizík by mali byť prijaté vo forme záväzného dokumentu, napr. vo forme národného a rezortných protikorupčných programov. Rezorty poznajú najlepšie vlastné korupčné riziká a majú aj povinnosť tieto riziká zmenšovať formou prijímania konkrétnych opatrení. Nezáujem vytvárať protikorupčné opatrenia je možné charakterizovať, ako osobitné riziko vzniku korupcie a takto by malo byť aj chápané.
Ciele protikorupčného systému
Zmyslom protikorupčnej stratégie je dosiahnutie stanovených cieľov. Tieto môžu byť stanovené vo všeobecnej rovine, napr. vytvorenie udržateľného prostredia odolného voči korupcii, ale potrebné je stanoviť najmä konkrétne merateľné ciele. Takýmito cieľmi by mohli byť: zvýšenie dôveryhodnosti orgánov verejnej moci, najmä súdov, prokuratúry a polície (napríklad prostredníctvom prieskumov verejnej mienky); vytvorenie mechanizmu na nezávislé monitorovanie a vyhodnocovanie účinnosti protikorupčných opatrení; vznik katalógu korupčných rizík (rizikových pozícii a rizikových procesov) alebo aj vznik národného referenčného systému protikorupčného manažérstva, ktorý by nezávisle posudzoval kvalitu protikorupčných systémov orgánov verejnej moci, obdobne ako tomu je pri systéme protikorupčného manažérstva podľa normy ISO 37001.
Systém manažérstva proti korupcii ISO 37001
Všeobecne možno povedať, že systém manažérstva je zavedený v každej organizácii s cieľom dosiahnuť kvalitu riadenia tejto organizácie. Riadenie organizácie je závislé od samotného charakteru organizácie, jej zložitosti a mnohých iných faktorov. Na to, aby systém manažérstva v organizácii fungoval, je potrebné, aby spĺňal všeobecné a špecifické požiadavky danej organizácie. Dôležité je, aby splnenie týchto požiadaviekbolo založené na dôkaznosti. Samotné formálne deklarovanie plnenia požiadaviek bez ich skutočného výkonu neprinesie reálny požadovaný stav.
